Kampen om konkurranseutsettingKonkurranseutsetting av offentlige tjenester har blitt et hett stridstema omkring i kommuner og fylker. Det står mye på spill, og det er sterke økonomiske interesser involvert i kampen. Servicebedriftenes Landsforening (SBL) – med støtte fra NHO – driver et kampanjepreget arbeid for å fremme de økonomiske interessene til sine medlemsbedrifter på dette området. Det overrasker oss selvfølgelig ikke, etter som det er det de er betalt for, men vi reagerer når de prøver å dekke over disse snevre egeninteressene med at konkurranseutsetting er til beste for samfunnet, brukerne og de ansatte. Ofte bryter striden om konkurranseutsetting ut i forbindelse med konkrete enkeltsaker, der kostnadsreduksjon for kommunen, tjenestenes kvalitet for brukerne og arbeidsforholdene for de ansatte står i sentrum. Dette er selvfølgelig viktig, men saken har enda større dimensjoner. Hva vil skje med et samfunn der utførelsen av offentlige tjenester i økende grad overtas av private selskaper med høyest mulig avkastning av investert kapital som sitt fremste mål? Mange av medlemsbedriftene i SBL, særlig de små og mellomstore, vil nok også oppdage etter hvert at konkurranseutsetting ikke er noen gylden vei til ekspansjon og velstand. All erfaring tyder nemlig på at når et helt område av offentlige tjenester legges ut på anbud i et land, skjer det en usedvanlig rask omstrukturerings- og konsolideringsprosess. Etter 5-7 år kontrolleres hele markedet av 3-5 selskaper – i hovedsak multinasjonale konserner. Klargjøring av
begreper Dette er først og fremst en taktisk kamp. Tilhengerne av konkurranseutsetting vet godt at det ikke er noen entusiasme i det norske folk for privatisering. Det blir derfor viktig å unngå dette belastede begrepet. Slik har også påstanden om at konkurranseutsetting ikke er privatisering blitt fellesideologisk tankegods i den norske konsulentverden – og langt inn i rekken av rådmenn og lokalpolitikere. Vi er selvfølgelig klar over at kommunene fortsatt har ansvar for at tjenestene blir utført, også etter konkurranseutsetting. At overføring av virksomhet fra det offentlige til private, slik det som oftest skjer ved konkurranseutsetting, ikke skal kalles privatisering, har vi imidlertid større problemer med å fatte. Snarere tvert imot, konkurranseutsetting har nettopp blitt den viktigste metoden for å privatisere i våre kommuner og fylker. Og det får store konsekvenser - for brukerne så vel som for de ansatte. Gjennom konkurranseutsetting gjennomføres det en markedsorientering av den aktuelle tjenesten – det innføres et nytt konkurranseforhold og viktige sider ved virksomheten overføres fra et offentlig til et privatrettslig forhold. Utførelsen av tjenesten privatiseres, noe som blant annet innbefatter at de ansatte overføres til privat sektor. Ofte gjelder det også utstyr og bygninger. Vi har ingen problemer med å se at konkurranseutsetting og det privatiseringsbegrepet SBL med flere opererer med, er to ulike former for privatisering, men det er også nettopp det det er. Etter som storparten av de offentlige tjenestene det her er snakk om, er lovpålagte tjenester, ville privatisering etter tilhengernes begrep nærmest vært ikke-eksisterende og umulig i norsk kommuner – selv om utførelsen av tjenestene en for en skulle bli overtatt av private selskaper. Konkurranseutsetting er med andre ord en viktig form for privatisering. At kommunene beholder styringen selv om private overtar utførelsen av tjenestene, er for øvrig en sannhet med store modifikasjoner. Erfaringer fra land som tidligere, og i større grad enn oss, har tatt i bruk konkurranseutsetting, har vist det. Som vi viser nedenfor, skjer det en rask monopolisering i markedet, noe som gir de multinasjonale selskapene en meget sterk posisjon. At kommuner gjennom konkurranseutsetting kvitter seg med sine egne virksomheter på de aktuelle områdene, og dermed også viktig kompetanse, bidrar i tillegg til at avhengigheten av de samme selskapene øker. Kommunene får dessuten en mindre fleksibel økonomi, ettersom kostnadene knyttet til anbudskontraktene er bundet for flere år framover. Oppstår det ekstraordinære økonomiske problemer i en kommune, må det altså skjæres på andre områder enn dem som er satt ut på kontrakt, og det er langt fra sikkert at det er det samfunnsmessig mest fornuftige. Del av en større
kamp Det var viktige grunner til at store deler av økonomien ble tatt ut av markedet og underlagt demokratisk styring, da velferdsstaten ble kjempet fram. Den frie markedsøkonomiens opp- og nedturer, kriser og sammenbrudd, skapte utrygghet og nød i store folkegrupper. Det var ønsket om og behovet for større sosial sikkerhet og økonomisk trygghet som lå bak kampen om en velferdsstat og en sterk offentlig sektor. Grunnleggende samfunnsmessige tjenester skulle være en tilgjengelig og lik rettighet for alle – frikoplet fra markedets fluktuasjoner og selskapenes evige jakt etter profitt. Slik har det da også fungert. Velferdsstaten og den sterke satsingen på at det offentlige skulle stå ansvarlig for så vel finansiering som utførelse av sentrale samfunnsoppgaver, bidro til å øke stabiliteten i hele økonomien. Samtidig skapte den på kort tid en sosial utjevning og økonomisk trygghet for folk som er uten sidestykke i historien. Sånn sett har denne kampen for kollektive løsninger bidratt mer enn noe annet til enkeltindividets frigjøring i moderne tid. Dette skjedde ikke bare fordi velferdsordninger ble bygd ut, men også fordi en omfattende offentlig sektor bidro til å begrense markedskreftenes maktutøvelse i samfunnet. Også for arbeidstakerne hadde dette stor betydning, blant annet fordi det i enkelte sammenhenger var lettere å oppnå anstendige arbeidsvilkår innen det offentlige enn i det private arbeidsliv. Ikke minst gjaldt dette pensjonsordninger og andre sosiale velferdsordninger – først og fremst for de lavest lønnede, noe som også dempet presset på tilsvarende grupper i det private næringsliv. Det er altså ikke noe overraskende at sterke eierinteresser nå så sterkt ønsker å privatisere de ansatte i offentlig sektor. De siste par tiårene har denne utviklingstrenden tatt slutt. Av grunner det ikke er mulig å komme inn på her, ble etterkrigstidas økonomiske modell med sterk politisk styring og markedsregulering nedkjempet politisk og ideologisk. Med USAs Ronald Reagan og Storbritannias Margaret Thatcher i spissen ble det satt i gang en massiv nyliberal offensiv. Kapitalkontroll og faste vekslingskurser ble avviklet, en voldsom spekulasjonsøkonomi vokste fram, multinasjonale selskaper fikk grønt lys og velferdsordninger og offentlige tjenester ble satt under et formidabelt press. Kampen for privatisering og konkurranseutsetting er en viktig del av denne markedsliberale offensiven. Fra omkring 1980 ble dette ført som en sterk ideologisk og politisk kamp – den såkalte «høyre-bølgen». Etter hvert som markedsliberalismen vant fram og – i alle fall midlertidig – har blitt den dominerende ideologien i samfunnet, verden over, ønsker «seierherrene» åpenbart å avpolitisere kampen. Den markedsliberale ideologien blir dermed forsøkt omgjort til «modernisering» i vår alles interesse, til pragmatiske løsninger på aktuelle samfunnsmessige problemer, mens vi som bekjemper denne markedsorienteringen av samfunnet anklages for å drive en ideologisk motstandkamp. Det er seierherrenes privilegium å prøve å omdefinere dette, men deres kamp for markedsorientering, privatisering og konkurranseutsetting blir ikke mindre politisk og ideologisk av den grunn. Monopolisering Da anbud ble innført i kollektivtrafikken i Sverige, tok det 6-7 år å omstrukturere bransjen fra en skog av små, lokale selskaper (mellom 250 og 300) til dagens situasjon med tre dominerende konserner, som kontrollerer over 2/3 av markedet. To av selskapene, Swebus og Linjebuss, ble raskt overtatt av multinasjonale selskaper. I Danmark har vi sett den samme utviklingen de siste få årene, og i Frankrike utenom Paris er kollektivtrafikken for nesten 100 prosents vedkommende i hendene på fire store og pengesterke holdingselskaper. Også på internasjonalt nivå får vi denne massive konsentrasjonen. Vannforsyning er et godt eksempel. Der dominerer nå seks multinasjonale selskaper hele det markedet som er privatisert og lagt ut på anbud – redusert fra 11 selskaper for bare noen få år siden. De to franske gigantene Vivendi og Suez-Lyonnaise leder an – ikke bare innen vannforsyning, de er blant verdens fremste multinasjonale selskaper som jakter på offentlige virksomheter over et bredt spekter. Innen renovasjon domineres verdensmarkedet av kun fire selskaper – inkludert de to nevnte franske, henholdsvis gjennom datterselskapene Onyx og Sita. Det var åtte selskaper for noen få år siden, men de fire andre har blitt spist av de gjenværende giganter. Både innen kollektivtrafikk og energi foregår den samme konsentrasjonen. På mange områder foregår det en stilltiende fordeling av markedene mellom slike multinasjonale konserner. De er flinke til å redusere konkurransen seg imellom, legge inn underbud for å konkurrere ut de små selskapene – og blir etter hvert mektige motparter til kommuner og fylker som har gjort seg avhengige av disse selskapene fordi de har solgt ut sine egne virksomheter og kvittet seg med egenkompetansen. Erfaringene med Vivendis renovasjonsselskap Onyx i Storbritannia i midten av 1990-åra illustrerer dette fenomenet. Onyx hadde stor suksess med å vinne kontrakter innen renovasjon i Sør-England, men hvert eneste år gikk det med dundrende underskudd. Til forskjell fra andre selskaper i samme situasjon, gikk det imidlertid ikke konkurs. Årlig mottok det en sjekk fra morselskapet i Frankrike, og alle forsto selvfølgelig hva som foregikk. Onyx hadde lagt inn en rekke underbud med sikte på å fjerne konkurrenter. Kort etter kjøpte selskapet ganske enkelt sin fremste britiske konkurrent, og kunne dermed redusere konkurransen ytterligere. Det er for øvrig Onyx som nå eier Norges største renovasjonsselskap, Norsk Gjenvinning, i tillegg til busselskapet Connex. Resultatet av anbudssystemet på sikt er med andre ord ikke økt konkurranse, men økt monopolisering. Offentlige monopoler blir erstattet av private monopoler – og med langt større makt og innflytelse verden over. Presset mot arbeidstakerne reduseres imidlertid ikke selv om monopoliseringstendensen svekker konkurransen på markedene, fordi de mektige multinasjonale gigantene opererer med avkastningskrav hinsides alt man tidligere var vant til. Det bildet som søkes skapt av enkelte norske anbudstilhengere, at det gir oppdrag for et lokalt privat næringsliv, men under betryggende folkevalgt styring, har altså ingen rot i den virkelige verden. Her viser erfaringene at små, lokale firmaer i beste fall spiller en rolle i en innledningsfase på enkelte områder, men at omfattende nasjonale og internasjonale konserner etter kort tid skaffer seg avgjørende posisjoner. Det burde være et tankekors for SBLs små og mellomstore bedrifter. Lønnsomt for det
offentlige? At man i enkelte situasjoner kan spare penger gjennom konkurranseutsetting, er ikke umulig, slik lønns- og arbeidsforholdene settes under press, antall ansatte kuttes ned og arbeidsintensiteten økes. Vi har imidlertid svært få dokumenterte eksempler på det. Eksempler på kreativ bokføring, der de politikere og byråkrater som står bak konkurranseutsettingen skal «bevise» sin suksess, har vi imidlertid sett en del av. Likedan har vi fått en del overflatiske, oppdragsfinansierte rapporter med lignende, lettvinte konklusjoner. Alle de kostnader som er bundet til selve anbudsprosessen (transaksjonskostnader), selve anbudsapparatet (bestillerrenheten), omstillingskostnader og det kontrollapparat som det er nødvendig å bygge opp på kommunalt hold etter anbudstildeling, holdes nærmest konsekvent utenfor disse regnestykkene. En svensk undersøkelse for noen år siden påviste at dette kunne dreie seg om alt fra 6 til 20 prosent av kontraktsummen. Når det private selskapet i tillegg skal ha minst 5 prosent avkastning på sin kapital, skal det altså en formidabel kostnadsreduksjon til for at det skal bli billigere for det offentlige. Vi kan jo bare gjette oss til hvor kostnadsreduksjonene skal tas i disse i all hovedsak arbeidsintensive virksomheter. Et av de mest ekstreme eksempler i så måte er den ene millionen de påsto de hadde spart i Oslos renovasjon ved forrige anbudsrunde. Det ble lite i forhold til de 60 millioner i omstillings- og transaksjonskostnader som en LO-økonom senere dokumenterte at kommunen hadde brukt. Vi bør selvfølgelig også reise spørsmål ved hva det koster en kommune å overta virksomheter som private selskaper trekker seg fra i kontraktperioden, dersom de ikke klarer å oppnå lønnsomhet, slik vi har sett flere eksempler på i inn- og utland – senest når det gjelder Vinderen sykehjem i Oslo. På
helsa løs for arbeidstakerne I en evaluering som ECON nylig gjorde for Trondheim kommune etter at store deler av renovasjonen i kommunen ble konkurranseutsatt for noen år siden, konkluderes det med at «Innføring av kildesortering og anbudskonkurranse innen renovasjon har vært god forretning for Trondheim kommune, men renovatørene har betalt med dårligere arbeidsmiljø og høyere sykefravær.» (Adresseavisen 15.10.02.) Dette er en helt entydig erfaring fra arbeidstakernes side. Mens politikere og byråkrater har lært seg klisjeen om at det dreier seg om å «jobbe smartere - ikke hardere», er det nettopp intensivering av arbeidet arbeidstakerne rapporterer tilbake. Særlig innenfor renhold, som sannsynligvis er det området i samfunnet som er mest konkurranseutsatt, og som i denne sammenhengen er svært lett å kontrollere, skjer det rutinemessig at folk etter konkurranseutsetting får større areal å holde rent på kortere tid – og oftest til lavere lønn (når pensjonsordninger regnes inn), og det i et yrke hvor uføretrygding allerede på forhånd er den mest vanlige måten å avslutte yrkeskarrieren på. Så har vi da også fått en brutalisering av arbeidslivet som støter stadig større grupper ut av arbeidsmarkedet og over på uføretrygd og andre trygdeordninger. En slik rå og kynisk bruk-og-kast holdning til arbeidsfolk møter de ansattes organisasjoner i økende grad – ikke minst etter som konkurranseutsetting brer om seg i kommune-Norge. Til brukernes beste? Nå er det imidlertid slik at brukerne faktisk har uttrykt seg i mange sammenhenger om konkurranseutsetting og privatisering av kommunale tjenester. Meningsmålinger har aldri vist noe massivt krav fra befolkningen om privatisering eller konkurranseutsetting – snarere tvert imot. Mange eksempler fra virkeligheten underbygger dette. Ved overfor nevnte konkurranseutsetting av renovasjonen i Trondheim var det til og med en omfattende underskriftsaksjon fra brukernes side med krav om å få beholde den gode kommunale tjenesten de hadde. De ble ikke hørt – andre hensyn var åpenbart viktigere! Etter at storparten av renovasjonen i Oslo ble konkurranseutsatt, økte klagene fra brukerne formidabelt. Det tyder i alle fall ikke på at hovedsiktemålet er å sette brukerne i sentrum. For å veie opp noe av SBLs solskinnshistorier om konkurranseutsettingens velsignelser, kan vi også minne om Ullevål sykehus, der ISS for noen år siden ble kastet ut på grunn av for dårlig utført arbeid. Av samme grunn måtte selskapet trekke seg fra en kontrakt om vasking av over 70 skoler i Oslo. Klagene ble for mange, og kommunen måtte igjen overta. Det skyldes selvfølgelig ikke de ansatte i ISS, men den måten ISS driver sin virksomhet på og den måten de økonomiske marginene presses. I følge den rådende ideologen skal skoler drive med undervisning. Sideordnede aktiviteter bør derfor legges ut på anbud slik at skolens ledelse slipper å sløse vekk kostbar tid på den slags. Da striden sto på i Oslo, så vi imidlertid at rektor etter rektor sto fram i avisene og fortalte at de aldri har måttet bruke så mye tid på å kontrollere og krangle om renholdet som etter at ISS overtok. De krevde å få gjenetablert ordningen med eget renholdspersonale, nettopp for å spare tid og ergrelse. Ved Risenga eldresenter, som ISS drev på kontrakt fra Asker kommune, begynt de å krangle med kommunen om hvor syke de eldre hadde lov til å være for å kunne tas inn der. Syke pasienter er som kjent dyrere og reduserer dermed den økonomiske avkastningen. I Solna utenfor Stockholm «glemte» ISS at de eldre skulle vaskes regelmessig, og kommunen måtte ta over sykehjemmet igjen. I Lyngby-Taarbæk utenfor København skar ISS ned matrasjonene til de eldre og ble kastet ut av catering-kontrakten. Ikke rart at ISS har trukket seg helt ut av sykehjem-sektoren i Danmark – etter en rekke negative erfaringer. Eksemplene på dårlige erfaringer fra bruk av konkurranseutsetting – både fra inn- og utland – kunne fylt mange sider, men dette kretsmesterskapet i gode og dårlige erfaringer har i seg selv begrenset betydning. Dessuten har dårlige erfaringer ikke vist seg å ha synderlig innflytelse på tilhengerne av konkurranseutsetting. Det er heller ikke slik at det blir krise og problemer straks anbudssystemet fører til at et privat selskap overtar offentlige tjenester – det skulle nå bare mangle. Det er imidlertid skremmende mange skandaler og negative erfaringer forbundet med konkurranseutsetting av offentlige tjenester – verden over. Dette har selvsagt ikke noe med forskjeller mellom ansatte i privat og offentlig sektor å gjøre. Det er selve anbudsmodellen brukt på de offentlige tjenestene, og det nedadgående presset denne fører med seg, som er problemet. Vi kan ikke eksperimentere med folks grunnleggende rettigheter og behov på denne måten. Når lønnsomhet er det avgjørende, blir det fort problemer. Det har sine konsekvenser å innføre profitt-motivet i de offentlige velferdstjenestene. Hva skal man så gjøre med de mange svakhetene som finnes i måten de offentlige tjenestene utføres på? Jo, selvfølgelig, man må arbeide systematisk for å fjerne dem, for å gjøre tjenestene bedre, for å fjerne unødvendig byråkrati og endre stivnede organisasjonsformer, for å trekke brukerne av tjenestene sterkere inn i prosessen, for å utvikle lederkompetanse og engasjere arbeidstakernes kunnskap, innsikt og kreativitet – ikke bare i bordtalene, men også i praksis. Der underfinansiering skaper kriser og problemer, og det skjer i økende grad i dagens situasjon, der kommuneøkonomien bevisst strammes inn for å tjene andre hensyn, må også det problemet angripes. Omstilling og utvikling av offentlig sektor er høyst nødvendig. I vårt samfunn, med et høyt utviklet kunnskapsnivå om organisasjoner, ledelsesmodeller, incitamenter og demokratisk medvirkning, kan det umulig skorte på innsikt og kompetanse. Konkurranseutsetting er ikke noe nødvendig alternativ, men resultat av endrede maktforhold i samfunnet. Norsk Kommuneforbund har inngått avtaler med tre såkalte «modellkommuner» med sikte på å styrke og forbedre de kommunale tjenestene, bidra til mer effektiv ressursanvendelse og sikre kvalitet og standard på tjenestene gjennom internt utviklings- og omstillingsarbeid. Det er et nedenfra-og-opp prosjekt, der medarbeidernes kunnskap, innsikt og erfaringer mobiliseres. Foreløpige evalueringer viser entydige, positive resultat – en vinn-vinn-vinn situasjon for kommune så vel som for brukere og ansatte. Det er ikke mindre enn oppsiktsvekkende hvordan tilhengerne av konkurranseutsetting og privatisering både avviser og neglisjerer disse erfaringene. Det bekrefter mer enn mye annet at det er et politisk-ideologisk korstog de er ute i – og en økonomisk kamp, selvfølgelig, der gigantiske, multinasjonale selskaper kjemper om å få et sugerør inn i de offentlige pengebingene. Både fagbevegelsen og andre organisasjoner som motarbeider konkurranseutsetting av offentlige tjenester, er samtidig sterke tilhengere av nødvendig omstilling og utvikling av offentlig sektor. Det har imidlertid aldri slått oss at vi skal være for enhver forandring for forandringens egen del. Vi vet fra våre historiske erfaringer – og det er i mange tilfeller dyrekjøpte erfaringer – at det aldri bare har vært et spørsmål om hvorvidt vi skal endre, utvikle og omstille samfunnet eller ikke. Nei, det har alltid vært en kamp om i hvilken retning vi skal utvikle og omstille. Hva slags samfunn er det vi vil ha? Hvem sine interesser er det vi skal forsvare? Vi er for endringer som fører samfunnet framover – og ikke tilbake. Vi er for endringer som skaper utjevning, mens vi vil bekjempe endringer som skaper nyfattigdom og økende sosiale og økonomiske forskjeller. Vi er for endringer der samfunnets ressurser, dets teknologi og kompetanse tas i bruk for å gjøre livet bedre for folk, mens vi vil bekjempe endringer der ny teknikk og arbeidsorganisasjon fører til en brutalisering av arbeidsliv og samfunn. Vi er for endringer som gir enkeltindividet økt frihet og innflytelse over sitt eget liv, mens vi vil bekjempe at markedskreftene erobrer stadig nye områder av våre samfunn og våre liv. Derfor er vi mot at utførelsen av våre grunnleggende offentlige tjenester overføres til profittorienterte selskaper gjennom konkurranseutsetting. (Artikkel i NHOs magasin Horisont nr. 1/2003 - noe utvidet.) |
