Velferdsstaten under angrep

Asbjørn Wahl

Velferdsstaten er resultat av en samfunnsmessig kamp. Industrikapitalismen bød på viktige samfunnsmessige framsteg når det gjaldt teknologisk utvikling og produktivitet, men representerte også brutal undertrykking og utbytting. Den uregulerte markedsøkonomien var kjennetegnet av opp- og nedturer, kriser og høykonjunkturer, og for hver gang krisene slo til, skapte det massearbeidsløshet, nød og elendighet for store deler av befolkningen. Også i de «gode» økonomiske tidene var det vanskelig for folk flest å få del i samfunnets økende velstand, som samlet seg hos kapitaleierne og samfunnets elite. Kollektive, offentlige velferdsordninger ble et av svarene på denne sosiale utryggheten.

Kampen for velferdsstaten
Striden startet for fullt på slutten av 1800-tallet, da industrikapitalisme og en uregulert markedsøkonomi var blitt de dominerende former for økonomisk virksomhet. Kampen var hard og ble ført over en lang periode, og den omfattet så vel streiker som lock-out’er, konfrontasjoner mellom streikende arbeidere på den ene siden og streikebrytere, politi og militære på den andre. Dette førte til at maktforholdene i samfunnet langsomt ble endret. Styrkeforholdet mellom arbeid og kapital, mellom markedskreftene og det sivile samfunn, ble endret. Makt ble overført fra markedet til politiske beslutningsorganer, og en stadig mer velorganisert fagbevegelse fikk gradvis større innflytelse på arbeidsplassene.

På denne måten ble markedsøkonomien tøylet. Kapitalkontroll ble innført – det vil si at kapitaleierne ikke fritt kunne eksportere og importere kapital eller investere hvor de ville. Konsesjonslover og etableringslover begrenset ytterligere kapitaleiernes mulighet til å styre samfunnsutviklingen. Spekulasjonsøkonomien ble i stor grad avskaffet. Markedene ble regulert på område etter område for å sikre at samfunnets verdier kom folk flest til nytte. Finans- og rentepolitikken ble brukt til å støtte opp om en velferdsøkonomi med tilnærmet full sysselsetting.

Velferdsordninger ble bygd ut som offentlige tjenester nettopp fordi de skulle sikre folks økonomiske trygghet som motvekt mot den private markedsøkonomiens opp- og nedturer.

Et offentlig trygdesystem og offentlige helse-, omsorgs- og utdanningstjenester resulterte nettopp i økt sosial sikkerhet og økonomiske trygghet. Sterk samfunnsmessig styring, kontroll og eierskap av grunnleggende infrastruktur i samfunnet, slik som vannforsyning, renovasjon, energiforsyning, post-, teletjenester og kollektivtrafikk bidro i tillegg til en omfattende utjevning av samfunnets ressurser. Slik kunne flest mulig ta del i et aktivt samfunns- og arbeidsliv, og titusener av mennesker ble frigjort fra nød og fattigdom. Denne omfattende samfunnsmessige styringen og omfordelingen av samfunnets verdier virket dessuten stabiliserende på hele samfunnsøkonomien

Den velferdsøkonomien som ble utviklet, gikk med andre ord langt ut over de snevert definerte velferdstjenestene. Det dreide seg om en maktforskyvning som preget hele samfunnet. Slik hadde vi ikke bare et boligmarked, men også en sosial boligpolitikk, vi hadde ikke bare et energimarked, men også en sosial energipolitikk, osv. Markedet ble tøylet og underlagt overordnede samfunnsmessige hensyn.

Fag- og arbeiderbevegelsen i spissen
Fremst i kampen for velferdsøkonomien gikk den framvoksende fag- og arbeiderbevegelsen, som gjennom sin kamp bidro til en formidabel demokratisering av samfunnet. Velferdsstaten utviklet seg derfor lengst i land hvor fag- og arbeiderbevegelsen og andre folkelige krefter klarte å tilkjempe seg størst økonomisk og politisk makt. Denne sammenhengen mellom velferd, makt og demokrati underslås eller forsvinner ofte i dagens samfunnsdebatt. Ikke sjelden skapes det et inntrykk av at den offentlige velferden har vært et felles prosjekt for alle politiske retninger, og at det er samfunnets teknologiske og økonomiske nivå som avgjør hvor langt de kollektive velferdsordninger er utviklet.

Hadde dette vært riktig, så ville USA vært verdens mest utviklede velferdsstat, etter som landet lenge har vært fremst i verden når det gjelder så vel teknologisk utvikling som økonomisk vekst. Slik er det imidlertid ikke. Snarere tvert i mot, USA er det av de rike industrilandene som har den minst utviklede velferdsstat. Vest-Europa har langt mer utviklede velferdsordninger, og de nordiske velferdsstatene har av mange vært sett på som de mest framskredne. Dette avspeiler ulike maktforhold i disse landene.

En høyt utviklet velferdsstat er med andre ord resultat av en samfunnsmessig kamp og – ikke minst – at en stor del av økonomien ble tatt ut av markedet og underlagt folkelig, politisk styring. Over halvparten av økonomien i de nordiske velferdsstatene ble på denne måten tatt ut av markedet og underlagt direkte demokratiske beslutninger, mens den gjenværende private markedsøkonomien ble underlagt omfattende styring og regulering. Så omfattende politisk intervensjon måtte det altså til for å skape den økonomiske trygghet for befolkningen som de nordiske velferdsstatene bidro til.

Etter den andre verdenskrig ble dette den dominerende utviklingsretning – først og fremst i Vest-Europa, men også i land som New Zealand og Australia. Etter 15-20 år med økonomisk krise, massearbeidsløshet og krig var det et massivt krav hos befolkningene og en sterk og radikalisert arbeiderbevegelse om at de økonomiske kreftene måtte tøyles. Derfor fikk vi den såkalte Bretton Woods-politikken (som fikk sitt navn etter den byen i USA hvor seiersmaktene møttes på slutten av den andre verdenskrig for å drøfte hvordan etterkrigsøkonomien skulle organiseres). Kapitalkontroll, faste vekslingskurser mellom valutaene og omfattende inngrep i markedene ble innholdet i denne velferdsøkonomien (også kalt keynesianisme etter den britiske økonomen John Maynard Keynes, som utviklet mye av teorien for denne markedsintervensjonistiske økonomien).

Det politiske vendepunkt
Dette ble den rådende økonomiske utviklingstrenden fram til ut på 1970-tallet. Da fikk vi den mest omfattende, internasjonale økonomiske krisa i etterkrigstida – oljekriser, råvarekriser og valutakrise. Profittratene ble sterkt redusert, særlig i USAs økonomi, og kapitalkreftene gikk på offensiven. Fag- og arbeiderbevegelsen, som hadde blitt byråkratisert og langt på veg avideologisert og avradikalisert i de rolige etterkrigsårene, så ikke faren, og markedsliberalismen og spekulasjonsøkonomien vant terreng verden over.

I markedsliberalismens verden er omfattende styring og regulering av markedene en uting, en stor offentlig sektor er negativt for økonomien og markedet bør overta stadig større deler av samfunnsøkonomien. Globalisering og modernisering blir det ofte kalt, som om det dreier seg om en naturgitt, nødvendig og irreversibel fase i den økonomiske utviklingen, mens det i realiteten altså representerer en massiv offensiv fra de private kapitalinteressene. Det er maktforholdene i samfunnet som har endret seg, ikke en naturlov som har satt seg gjennom.

De endringer i maktforholdene som vi har opplevd de siste par tiårene, har vært formidable. Fra slutten av 1970-tallet endret hele den økonomiske og politiske situasjonen seg dramatisk. Arbeidsløsheten begynte å øke igjen. Det ble hevdet at skattenivået var blitt for høyt, at offentlig drift var ressursødende, at politiske reguleringer var ineffektive i forhold til markedets rasjonelle egenregulering. Honnørord som politisk styring, regulering, offentlig drift, utjevning og fordeling måtte vike plassen for konkurranseevne, liberalisering, fristilling, markedstilpasning og deregulering, og dette ble etter hvert det rådende evangelium.

Markedsliberalismen som økonomisk og politisk retning slo for fullt gjennom fra begynnelsen av 80-tallet, med USA (under Ronald Reagan) og Storbritannia (under Margaret Thatcher) som drivkrefter. Den medførte en omfattende deregulering av markedene, avskaffing av kapitalkontrollen, privatisering av offentlige virksomheter og et generelt frislipp av de økonomiske krefter. Politiske inngrep i markedene, som gjennom hele etterkrigstiden med stor suksess hadde blitt brukt til å påvirke både fordelingen av den økonomiske veksten og kanaliseringen av samfunnets ressurser i ønsket retning, ble av de nye markedsfundamentalistene i løpet av kort tid henvist til historiens skraphaug. Fri flyt av varer, kapital og tjenester – uten statlig innblanding – ble det nye ideal.

Kapitalkontrollen avskaffet
Markedsliberalismen har dermed blitt den dominerende politiske ideologi verden over. De private kapitalinteressene har gått til massive angrep på offentlig sektor, politisk styring og regulering av markedene. To vesentlige endringer i den internasjonale, kapitalistiske økonomien har vært avgjørende for den situasjonen vi står overfor i dag – sammenbruddet i det internasjonale valutasystemet (Bretton Woods) i begynnelsen av 70-årene og opphevelsen av kapitalkontrollen i land etter land. Dette har gitt kapitalkreftene et sterkt overtak i den samfunnsmessige kampen. Resultatet er svekking og privatisering av velferdsordninger, brutalisering av arbeidslivet og undergraving av faglige rettigheter. Ingenting av dette er nødvendig eller uimotståelig, det er resultater av de nye maktforholdene i samfunnet.

Sentrale land som USA, Vest-Tyskland, Canada og Sveits var først ut med å avskaffe kapitalkontrollen. Dermed var demningen brutt, og finanskapitalens «frigjøring» et faktum. Fra nå av var finansinstitusjonene og de multinasjonale selskapene kvitt all «brysom» statlig innblanding. Kjøp og salg av valuta, aksjer, obligasjoner og andre verdipapirer på tvers av landegrensene har dermed økt voldsomt etter 1980. Bare siden 1985 er omsetningen av valuta og internasjonale verdipapirer mer enn tidoblet, og det gjennomføres nå internasjonale valutatransaksjoner på nesten 1800 milliarder dollar pr. døgn, tilsvarende vel 16.000 milliarder kroner (vel ti norske bruttonasjonalprodukt). Her i landet avskaffet Syse-regjeringen de siste restene av valuta- og kapitalkontroll i juli 1990, for øvrig uten protester fra opposisjonen.

Storparten av disse transaksjonene er knyttet til rene valutaspekulasjoner, og store internasjonale spekulanter har flere ganger skapt rystelser i hele verdensøkonomien (den europeiske valutakrisa i 1992, Mexico-krisa i 1995, krisa i Sørøst-Asia i 1998, den fullstendige nedsmeltingen av Argentinas økonomi i 2001). Spekulasjonsbølgene skaper dramatiske svingninger i valutakurser, som har liten eller ingen sammenheng med realøkonomien i landene det gjelder.

Penger i internasjonal sammenheng er nemlig ikke lenger først og fremst et betalingsmiddel for varer og tjenester som eksporteres og importeres over grensene. Dette utgjør kun 2-3 prosent av transaksjonene. For hver krone som går med til å betale for reelle varer og tjenester i verden, brukes 50 kroner i det som enkelte kaller kasino- eller spekulasjons-økonomien. Finanssystemet har med andre ord koplet seg fullstendig fri fra den produktive delen av økonomien. Denne galskapens økonomi er resultatet vi har fått av politikernes systematiske avregulering de siste to tiårene.

De multinasjonale selskapene
Et annet sentralt trekk i den globale økonomien er ekspansjonen og den økende dominans av de multinasjonale konsernene. I 1995 ble det anslått at de 200 største multinasjonale selskapene sto for over 25% av all produksjon av varer og tjenester i verden.

Gjennom privatiseringspolitikken og bruken av anbudssystemet tar de multinasjonale selskapene over en økende andel av offentlig virksomhet. Et knippe av multinasjonale selskaper – særlig med utgangspunkt i Frankrike og Storbritannia – driver i dag og bygger seg opp på profitable offentlige kontrakter. De opererer i alle verdenshjørner og over hele spekteret av offentlige tjenester, og de fører til en stadig sterkere monopolisering av økonomien. Både innen vannforsyning, energi og renovasjon er det i dag 4-6 multinasjonale selskaper som dominerer markedene.

I det oppskrudde, internasjonale konkurransejaget som følger av denne utviklingen, settes de private bedriftene under et massivt konkurransepress. De prøver derfor å kvitte seg med utgifter de anser som unødvendige, samt presse ned alle øvrige utgifter. Internt i bedriftene betyr dette å effektivisere og rasjonalisere – samt å holde lønnsutviklingen nede. Eksternt betyr det å øke presset mot offentlig sektor i en kamp for å redusere skatter og avgifter. Derfor angripes kommuneøkonomien, trygdeordningene, lønns- og arbeidsvilkår så sterkt for tiden, både i privat og offentlig sektor, de framstilles som trusler mot landets konkurranseevne. Og får ikke kapitalkreftene det som de vil, trues det med kapitalflukt.

Det er jo nettopp opphevelsen av kapitalkontrollen som har gitt de multinasjonale selskapene mulighet til den såkalte utflaggingsstrategien; å flytte eller true med å flytte produksjon og investeringer til andre land. Den brukes nå det den er godt for så vel overfor arbeidstakerne som overfor staten. Kampen for å bedre den nasjonale konkurranseevnen slår ut i konkrete krav om mer fleksible arbeidstidsordninger, nedbemanning osv., eller bedre rammebetingelser, det vil si lavere skatter og avgifter, billigere energi, mer lempelige utslippsbestemmelser etc.

WTO og EU/EØS
Internasjonale økonomiske og politiske institusjoner tar selvfølgelig farge av de rådende maktforhold i samfunnet. Så vel Verdensbanken som Det internasjonale valutafondet (IMF), Verdens handelsorganisasjon (WTO) og EU/EØS utvikler seg derfor til viktige instrumenter for å fremme og institusjonalisere en markedsliberalistisk politikk. For tiden angripes offentlige velferdstjenester over hele verden gjennom de såkalte GATS-forhandlingene i WTO (forhandlinger om handel med tjenester). På område etter område i samfunnet åpner politikerne for «fjernstyring» gjennom internasjonale direktiver og avtaler. I dagens politiske klima bidrar disse direktiver og avtaler systematisk til at så vel fagbevegelsens som folkevalgte organers makt og myndighet reduseres til fordel for markedskreftene.

I Europa har dette markedsliberalistiske prosjektet blitt befestet gjennom etableringen av det indre marked og Maastricht-traktaten om gjennomføringen av EUs valutaunion. EU har blitt det viktigste instrument for en institusjonalisering av markedsliberalismen i Europa. Drivkreftene i dette prosjektet er den kamp om markeder og hegemoni som utkjempes mellom de tre sentra i den internasjonale kapitalistiske økonomien – USA, Japan og EU. Gjennom EØS-avtalen blir også Norge en del av dette prosjektet. EUs omfattende lovgivning, sammen med det såkalte demokratiske underskudd innen EU, har skapt nye problemer både for demokratisk styring og for fagbevegelsens innflytelse. Slik befestes og forsterkes den maktforskyvningen som den globale økonomien hviler på.

USA er på mange måter motoren i denne økonomiske utviklingen. Her har forskjellene økt mest, her har de fleste multinasjonale selskapene sitt utgangspunkt og her har angrepene på fagorganisasjoner, arbeidsforhold og velferdsordninger vært sterkest. Svekkingen av fagbevegelsen, deregulering og globalisering av økonomien har forvandlet USA fra et høytlønnsland fram til slutten av 1980-årene til et lavtlønnsland i 1990-årene. Gjennom såkalt fleksibilisering av arbeidsmarkedet er det skapt en hær av arbeidstakere som ikke tjener nok til å opprettholde et normalt liv. 15 millioner arbeidstakere (18% av arbeidsstyrken) falt under den offisielle fattigdomsgrensa i USA i 1990, selv om de arbeidet minst 40 timers uke femti uker i året.

I Europa er massearbeidsløshet uten sidestykke siden 1930-årene et av resultatene av denne utviklingen, samt en massiv omstrukturering og omlokalisering særlig av industriproduksjonen. Globaliseringen har med andre ord så langt skapt en hær av arbeidende fattige i USA og en hær med arbeidsløse fattige i Vest-Europa. Et annet utviklingstrekk er at faste jobber i økende grad erstattes av midlertidige, heltids- erstattes av deltidsjobber.

Markedsliberalisme på norsk
De dominerende politiske miljøene i Norge fulgte raskt opp de nye politiske signaler – om enn med en mer gradvis gjennomføring enn den sjokkterapien som Thatcher benyttet i Storbritannia. Snuoperasjonen i norsk politikk – fra keynesianisme til markedsliberalisme – ble gjennomført av regjeringene Willoch (1981) og Brundtland (1986). Gradvis ble inflasjonsbekjempelse overordnet kampen for den fulle sysselsetting i finans- og valutapolitikken. Det var i denne sammenhengen at det uhyrlige begrepet likevektsledighet ble lansert for å legitimere eller tilsløre at man forlot den fulle sysselsetting som uttalt mål – altså den ledighet som er nødvendig(!) for å holde inflasjonen nede. På tross av skiftende regjeringer (borgerlig, sosialdemokratisk og sentrum) de siste to tiårene, har omleggingen av politikken i retning markedsliberalisme vært ganske stabil.

Dermed har vi opplevd en jevn reduksjon av det offentliges andel av brutto nasjonalprodukt (fra 52 til rundt 43 prosent), avregulering, oppsplitting og delprivatisering av offentlige forvaltningsbedrifter innen tele, post og jernbane. Bolig- og energimarkedene er avregulert. Kommunene, som forvalter storparten av våre velferdstjenester, har vært i kontinuerlig økonomisk skvis – noe som har hatt stor betydning for utviklingen innen helse, omsorg og utdanning. Privatisering og konkurranseutsetting har vært lansert som «løsninger» på de økende problemene som har oppstått på denne bakgrunnen. Statoil er delprivatisert og en rekke industripolitiske virkemidler er avskaffet («verktøykassa er tom», som tidligere næringsminister Ansgar Gabrielsen uttrykte det).

Den omfordeling av samfunnets ressurser som ble gjennomført i velferdsøkonomiens periode – fra privat til offentlig, fra kapital til arbeid og fra rike til fattige – har snudd på alle disse områdene. Gjennom skattepolitikken er massive verdier omfordelt – først og fremst til dem som har mest fra før. Brundtland-regjeringens skattereform av 1991 representerte en formidabel skattelette for næringslivet og de rikeste. Under den sittende Bondevik II-regjeringen, den mest høyreorienterte etter den andre verdenkrig, er det hittil delt ut omkring 20 milliarder kroner i skattelette. Det representerer tre ganger det kommune-Norge selv mener vil være tilstrekkelig for å få de lokale velferdsordningene opp på et akseptabelt nivå. Samtidig vokser den såkalte nyfattigdommen i verdens nest rikeste land. Om lag 50.000 barn her i landet lever nå i familier som befinner seg under den relative fattigdomsgrensen.

Alternativ til velferdsstaten?
Med den politikken som er ført de siste par tiårene her i landet, ser vi konturene av hva alternativet til velferdsstaten vil bli. For det første består den av en omfordeling av verdier fra offentlig til privat. For det andre medfører den omfattende privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester. For det tredje vil vi også måtte betale en økende andel av kostnadene ved disse tjenestene gjennom stadig høyere gebyrer og egenandeler (om lag 35 milliarder kroner tas nå årlig inn i kommunale egenandeler – mot 13 milliarder i 1990). For det fjerde blir vekst i privat forbruk prioritert foran vekst i offentlig forbruk (7 ganger så høy vekst i privat som i offentlig forbruk i statsbudsjettet for 2003). For de femte blir det lettere å etablere private alternativer til de offentlige (så vel den såkalte friskoleloven som sykehusreformen bidrar effektivt til denne utviklingen). For det sjette opplever vi en glidende overgang fra universelle rettigheter til behovsprøving (som riktig nok ikke lenger opererer under det litt belastende begrepet behovsprøving, men skreddersøm og målretting – uten at realitetene i denne tilbakevendingen til forsorgsstatens metoder endres av den grunn). Kort sagt, under markedsliberalismens regime blir velferd i økende grad en privatsak.

Denne markedsliberalistiske økonomiske utviklingen truer med andre ord med å undergrave hele fundamentet for velferdsstatens eksistens. Den økonomiske trygghet som ble oppnådd ved at velferdsordninger ble koplet fri fra markedsøkonomiens opp- og nedturer, er i ferd med å svekkes etter hvert som folks grunnleggende behov igjen knyttes opp til markedet. Strømprisenes mangedobling vinteren 2002/03 er vel det ferskeste eksempel på denne utviklingen. Neste i rekken er våre pensjoner, som nå foreslås privatisert og individualisert og knyttet direkte opp mot børsens opp- og nedturer.

I sin ytterste konsekvens vil en slik utvikling selvfølgelig føre til velferdsstatens fall. Slik vi har opplevd den markedsliberale vendingen til de dominerende politiske alternativene her i landet de siste to tiårene, er det dermed klart at velferdsstatens framtid vil stå og falle med fagbevegelsens og andre folkelige krefters evne til å reise motstand mot denne utviklingen. Kun en omfattende mobilisering nedenfra, i en bred allianse først og fremst mellom en vitalisert fagbevegelse og den nye globale bevegelsen mot markedsliberalisme, som har vokst fram siden de vellykkede demonstrasjonene mot WTO-toppmøtet i Seattle i 1999 og World Social Forum-bevegelsen fra 2001, kan bidra til å gjenerobre demokratisk kontroll over økonomien.

En omfattende moderasjons- og ettergivenhetspolitikk, slik den har vært ført av fagbevegelsen så vel i vårt som i de fleste andre europeiske land, representerer selvfølgelig ikke noe svar på disse utfordringene. Den svekker etterspørselen i samfunnet, underbygger troen på at arbeidsfolk må underby hverandre for å få jobb og svekker den faglige og politiske kampen. Fagbevegelsen må derfor møte denne situasjonen med å presse kapitalkreftenes maktutøvelse i samfunnet tilbake. I stedet for å konkurrere med våre arbeidskamerater i andre land, må vi legge opp til en koordinert lønnskamp over grensene. Vi må presse politikerne til å slutte å gi fra seg makt til markedskreftene, og heller gjenerobre politisk kontroll over områder som rente- og valutapolitikken. Ulike former for kapitalkontroll, en økende demokratisk kontroll over økonomien, vil være nødvendig dersom vi ikke skal bli offer for kapitalens stadige trusler om utflagging.

(Artikkel i RØST: Velferd, skriftserien til Radikalt økonominettverk, nr. 2-2005.)