Se opp for GATS

Asbjørn Wahl

GATS er navnet på tjenesteavtalen i Verdens Handelsorganisasjon (WTO). Den er usedvanlig dårlig kjent blant folk, inkludert politikere. Dette på tross av at GATS har omfattende konsekvenser for hvordan vi organiserer våre samfunn. Nå står vi midt oppe i en reforhandling av avtalen. Tradisjonen tro foregår forhandlingene i full hemmelighet. Ingen av oss, ikke en gang Stortinget, får vite om hvorvidt vår regjering nå sitter og forhandler bort deler av våre offentlige tjenester.

Verdens handelsorganisasjon (WTO) dreier seg ikke bare om handel med varer, slik det i hovedsak var med dens forgjenger GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Siden WTO ble dannet i 1994, har sterke krefter presset på for dramatisk å utvide organisasjonens mandat. De ønsker åpenbart at alle sider av et lands økonomiske aktivitet skal underlegges et internasjonalt regelverk gjennom WTO. Patentrettigheter, landbruk og handel med tjenester ble innkorporert i WTO allerede ved dannelsen. Investeringer og offentlige innkjøp er nye områder det står strid omkring.

GATS-avtalens omfang
Tjenester kom altså inn i WTO i den såkalte Uruguay-runden som  ble avsluttet i 1994. Da ble GATS (General Agreement on Trade in Services) inngått som den aller første multilaterale avtale om handel med tjenester i verden. Med denne avtalen ble prinsippene som hele tiden hadde ligget til grunn for varehandel, overført til tjenestesektoren. Det gjaldt prinsippet om nasjonal likebehandling («national treatment»), som foreskriver at utenlandske selskaper skal behandles minst like gunstig som landets egne, og bestevilkårsprinsippet («most favoured nation»), som går ut på at gunstige handelsvilkår som tilbys ett land, også må tilbys alle andre land som omfattes av avtalen.

GATS-avtalen har et enormt omfang. Alle tenkelige former for tjenester omfattes i utgangspunktet av avtalen – offentlige såvel som private. GATS-avtalen dekker også i utgangspunktet alle mulige offentlige tiltak, virkemidler og regler som «påvirker handel med tjenester» – som såkalte handelsbarrierer. På denne måten har den konsekvenser for offentlige myndigheter på alle nivåer – nasjonale så vel som regionale og lokale.

Handel med tjenester skiller seg fra varehandel, ettersom det ikke dreier seg om å transportere fysiske gjenstander. Tjenestehandel blir dermed et mye mer sammensatt fenomen. Flyselskaper, telekommunikasjons-selskaper, banker og sykehus produserer og eksporterer sine tjenester på høyst forskjellige måter. I følge WTO er det fire former for internasjonal handel med tjenester:

1.    Grenseoverskridende tjenestetilbud.
Selskaper etablert i ett land kan utføre tjenester i et annet land.

2.    Forbruk av tjenester i utlandet.
Brukere, kunder, pasienter som reiser til et annet land for å kjøpe og forbruke tjenester.

3.    Tilbud gjennom etablering.
Etablering av kommersielle tilbud i et annet land enn investors eget (altså en investeringsavtale).

4.    Bruk av utenlandsk personale.
Bevegelse av arbeidskraft over grensene for å utføre tjenester i et annet land.

Fri handel overordnet alt annet
Ettersom GATS’ rolle, så vel som WTOs rolle generelt, er å fremme internasjonal handel, fokuserer den nødvendigvis ikke på forhold som likhet og rettferdighet når det for eksempel gjelder tilgangen til offentlige velferdstjenester, heller ikke på arbeidstakernes forhold. Det, påstår de, skal ivaretas av andre. WTOs overordnede mål er å sikre at internasjonal handel flyter så «uforstyrret, forutsigbart og fritt som mulig». Bedre arbeidsforhold, trygge arbeidsplasser eller bedre folkehelse er ikke i samsvar med disse målene. Fri handel med tjenester framstår derfor gjennom GATS-avtalen som viktigere enn lik tilgang til velferdstjenester!

GATS er en spesielt utformet avtale, og den forhandles også på en særskilt måte. Avtalen har en type krav som gjelder på alle områder, slik som den såkalte bestevilkårsregelen: De handelsfordeler et land gir et annet, skal gis samtlige medlemsland i WTO. Dermed kan ikke et land inngå spesielle avtaler verken med naboland eller med land i den tredje verden som del av et utviklingssamarbeid.

En annen type krav gjelder kun på de områder hvor et land har forpliktet seg. Det gjelder eksempelvis reglene om nasjonal likebehandling og markedsadgang. (Nasjonal likebehandling betyr at det ikke er lov å behandle norske selskaper bedre enn utenlandske.) På disse områdene avgjør hvert land selv hvilke områder de vil la omfatte av GATS-reglene.

Disse forpliktelsene kan være bundne eller ubundne. At de er bundne betyr at det må gis kompensasjon til andre WTO-land hvis de endres eller trekkes tilbake. Forpliktelsene er altså ikke helt uopprettelige, men den samlede liberaliseringen som et land har forpliktet seg til, skal ikke kunne reduseres.

Gjennom at regjeringene selv kan avgjøre hvilke områder de vil forplikte seg til å åpne for fri markedsadgang, hevder de at offentlige tjenester er beskyttet i GATS-avtalen. Formuleringene er imidlertid så uklare, at mange eksperter tviler på at avtalen vil kunne stå imot en dom i WTOs tvisteløsningsorgan.

Det er særlig artikkel 1.3.c som er omstridt. Artikkelen fastslår at offentlige tjenester kan unntas fra regelverket i GATS-avtalen. Offentlige tjenester defineres imidlertid som «tjenester som blir ytt verken på kommersielt grunnlag eller i konkurranse med en eller flere andre tjenesteytere». Dermed er uklarheten skapt.

Enveiskjørt gate med stopp forbudt
Målet med GATS-avtalen er å liberalisere og åpne for stadig mer konkurranse innenfor alle områder av tjenesteyting. Formålsparagrafen er klar på dette området: Handelen med tjenester skal gradvis liberaliseres gjennom gjentakende forhandlingsrunder, heter det, og har man først forpliktet seg til å åpne et områder for fri markedsadgang, er avtalen så godt som irreversibel. GATS-avtalen blir altså som en enveiskjørt gate med stopp forbudt. Ved å legge inn et tjenesteområde som bunden forpliktelse i GATS, kan en regjering på denne måten binde opp senere regjeringer. GATS kan dermed føre til omfattende privatisering og markedsorientering av offentlige tjenester (også innen helse, omsorg og utdanning) samt avregulering og skjerping av konkurransen innen privat tjenesteyting. Det er med andre ord dramatiske ting som står på dagsordenen for de pågående forhandlingene.

At våre politikere i all stillhet har forpliktet seg til å være med på en slik gradvis liberalisering av tjenestesektoren, vil nok overraske mange. Kan hende er det på tide at politikere på alle nivåer begynner å se litt nærmere på dette feltet, ettersom det i stor grad er deres myndighetsområde som vil bli begrenset gjennom markedskreftenes ekspansjon via GATS. De sentrale myndigheter ønsker åpenbart ikke noen debatt om GATS-avtalen, selv om den kan få store konsekvenser for demokrati og organisering av samfunnets tjenestesektor.

Midt inne i en ny, omfattende forhandlingsrunde
For tida er vi midt inne i en ny, omfattende forhandlingsrunde som kan bety en kraftig utvidelse av GATS-avtalen. Den foregår i fire faser. Den første var en uformell sondering. Den andre fasen gikk ut på at hvert enkelt land la fram krav overfor andre land om hvilke tjenesteområder de ønsker åpnet for fri markedsadgang. Denne fasen gikk ut den 30. juni i år. I den tredje fasen skal landene svare på de krav om liberalisering som de har mottatt (frist 31. mars 2003), og i fjerde fase blir det forhandlinger mellom landene – til slutt koordinert gjennom WTO. Målet er å bli ferdig innen utgangen av 2004.

I utgangspunktet er det ingen begrensninger i hva det kan forhandles om. Så vel krav som tilbud holdes imidlertid hemmelig i alle land. Befolkningen er derfor forskånet fra å blande seg inn i disse forhandlingene, som kan få svært vidtgående konsekvenser. Dette reiser i seg selv omfattende bekymring for selve demokratiet – eller fravær av demokrati – i prosessen. Lekkasje av EUs krav til 29 andre land, i hovedsak utviklingsland, ga imidlertid innsikt i hvor vidtgående ambisjonene er. Her var det omfattende krav om å åpne områder som vannforsyning, energi, renovasjon, posttjenester, kollektivtrafikk m.v. for fri etablering. Dette skjer samtidig som at EU-kommisjonen bedyrer at de offentlige tjenestene er sikret i GATS-avtalen.

Presset for å åpne stadig flere områder av offentlig sektor for markedskreftene er altså sterkt. Norge har reist krav overfor et 50-talls land. Energi, skipsfart, teletjenester og utdanning er noen av områdene der den norske regjeringen har såkalte offensive interesser. Norge er imidlertid like hemmelighetsfull som andre når det gjelder innholdet i disse kravene, bortsett fra i forhold til næringsorganisasjonene, som er trukket intimt med i utformingen av de offensive norske kravene. Hemmeligholdet gjelder med andre ord kun overfor befolkningen og de organisasjonene som måtte være kritiske til den rådende utvikling!

Enormt marked
Tjenester utgjør en stadig økende andel av verdensøkonomien. I dag står de for om lag to tredjedeler av all virksomhet i de industrialiserte landene, og andelen er økende. Total handel  med tjenester i verden har opplevd en voldsom vekst. I 1997 utgjorde den 1.295 milliarder dollar, eller om lag en fjerdedel av verdien av verdens varehandel. Eksport av tjenester har økt mye raskere enn eksport av varer de senere årene. Fra 1970 til 1990 var den gjennomsnittlige årlige veksttakten på om lag 8 prosent, mot 7 prosent innen varehandelen.

Dermed har vi fått et sterkt økende press fra multinasjonale selskaper, særlig amerikanske og europeiske, som ønsker å åpne tjenestemarkedene, slik at de kan selge sine tjenester på verdensmarkedet. Dette gjelder spesielt innen finans, telekommunikasjon, energi og transport, såvel som innen vannforsyning, renovasjon, helse- og utdanningssektoren. Så godt som alle de multinasjonale selskapene som driver innen tjenesteyting, hører til i den rike del av verden, og det utøves for tida et sterkt press fra disse selskapene for å liberalisere tjenestemarkedene, både de offentlige og de private, og myndighetene i USA, EU (samt Norge) og Japan stiller lojalt opp for sine selskaper.

Tjenestesektoren er livsviktig i ethvert samfunn. Den måten tjenester produseres, organiseres og fordeles på, er av avgjørende betydning og har omfattende konsekvenser for innbyggerne i alle land. Det er derfor dramatisk når forhandlinger med vidtgående konsekvenser for disse tjenestene nå skjer uten at befolkningen trekkes inn i en informert og demokratisk prosess.

Internasjonal motkampanje
Det er voksende reaksjoner og motstand mot WTO generelt og GATS spesielt i store deler av verden. I utvikingslandene frykter mange at de multinasjonale selskapene vil overta det som er av offentlige tjenester dersom de presses til å åpne disse for fri markedsadgang. Offentlig sektor brukes nettopp til å støtte opp om og fremme et lokalt næringsliv i svært mange av utviklingslandene. Nå frykter de nok en gang at de skal bli de store taperne i den stadig «friere» verdenshandelen, der de rike landene og de multinasjonale selskapene igjen og igjen blir de store vinnerne. Innenfor tjenestesektoren vil det imidlertid også kunne ramme offentlig sektor og servicesektoren sterkt i våre egne land.

Dette er grunnen til at det, samtidig med at de nye forhandlingene startet, ble lansert en verdensomspennende kampanje mot GATS-avtalen. I Norge er aksjonen For velferdsstaten blant initiativtakerne til denne kampanjen, sammen med en rekke store internasjonale organisasjoner innen fagbevegelse, miljøvern, utviklingsorganisasjoner, organisasjoner som kjemper for demokrati og menneskerettigheter, osv. Den internasjonale ATTAC-bevegelsen og en samlet internasjonal fagbevegelse har også gått sterkt ut mot de pågående GATS-forhandlingene. I Canada og Storbritannia har en rekke kommuner og deres interesseorganisasjoner (tilsvarende KS) reagert. De anser prosessen for å være svært udemokratisk, en prosess som i tillegg truer offentlige velferdstjenester. Dermed kan det komme til å bli en het strid om GATS-avtalen fram til det neste toppmøtet i WTO, som holdes i Cancun i Mexico i september 2003.

(Kronikk i tidsskriftet Velferd, nr. 9/2002.)