WTO til tjeneste

Asbjørn Wahl

Verdens handelsorganisasjon (WTO) dreier seg ikke bare om handel. Sterke krefter presser på for å gjennomføre en dramatisk utvidelse av mandatet til WTO. Investeringer og offentlige innkjøp er to av områdene det står strid omkring. Mindre kjent er tjenestesektoren, der USA nå krever helsetjenester og utdanning privatisert og lagt ut på internasjonale anbud. At våre politikere i all stillhet allerede har forpliktet seg til å være med på en gradvis liberalisering av disse tjenestene, vil nok overraske mange.

Tjenester kom inn i WTO i forrige forhandlingsrunde, den såkalte Uruguay-runden, da tidligere GATT (Generalavtalen om toll og handel) ble til WTO. Da fikk man de grunnleggende prinsippene som hele tiden hadde ligget til grunn for GATT-avtalen om varehandel, overført til tjenestesektoren. Det gjaldt prinsippet om nasjonal likebehandling («national treatment»), som foreskriver at utenlandske selskaper skal behandles minst like gunstig som landets egne, og prinsippet om mest favoriserte land («most favoured nation»), som går ut på at gunstige handelsvilkår som tilbys ett land, også må tilbys alle andre land som omfattes av avtalen.

GATS
Uruguay-runden endte opp med Generalavtalen for handel med tjenester (GATS - General Agreement on Trade and Services), som i 1994 dermed ble den aller første multilaterale avtale om handel med tjenester i verden.

GATS opererer på tre nivåer: Hovedteksten, som inneholder generelle prinsipper og krav; tillegg, som tar for seg regler for spesielle sektorer; og en del der hvert enkelt land klargjør hvilke spesifikke tjenesteområder de åpner for fri markedesadgang.

GATS-avtalen, som Norge har tiltrådt, inneholder i utgangspunktet en forpliktelse til skrittvis å liberalisere handel med tjenester gjennom stadig nye forhandlingsrunder. Avtalen omfatter ikke bare handel over grensene, men enhver form for tjenesteyting til personer i et annet land, også retten til å etablere seg i et annet land for å betjene dets markeder. Med andre ord er enkelte typer investeringer allerede inne i WTOs avtaleverk.

Ettersom GATS rolle, såvel som WTOs rolle generelt, er å fremme internasjonal handel, fokuserer den nødvendigvis ikke på forhold som likhet og rettferdighet når det for eksempel gjelder tilgangen til helsetjenester, heller ikke på arbeidstakernes forhold. Det, påstår de, skal ivaretas av andre. WTOs overordnede mål er som kjent å sikre at internasjonal handel flyter så «uforstyrret, forutsigbart og fritt som mulig». Bedre arbeidsforhold, trygge arbeidsplasser eller bedre folkehelse er ikke i samsvar med disse målene. Fri handel med tjenester er viktigere enn helse!

Helt siden 1994 har handel såvel med helsetjenester som med utdanning vært diskutert innad i WTO, og alt tyder på at prosessen nå vil akselerere.

Tjenester
Tjenester som faller inn under WTOs definisjoner, representerer verdier for tusener av milliarder av dollar. De omfatter nesten all form for menneskelig aktivitet; distribusjon, engrosalg, detaljsalg, bygg og anlegg, veibygging, arkitektur, dekorasjon, vedlikehold, finanstjenester, bank og forsikring, forskning og utvikling, statlige tjenester, utleie, kommunikasjoner, post, telekommunikasjon, informasjonsteknologi, turisme og reiseliv, hotell og restauranter, miljøtjenester, renovasjon, VVS-tjenester, landskapsvern og byplanlegging, bibliotek, arkiver og museer, forlagsvirksomhet, trykking, reklame, transport, utdanning, helse m.m. Til sammen dekker WTOs liste over 280 aktiviteter og undergrupper.

Handel med tjenester skiller seg fra varehandel, ettersom det ikke dreier seg om å transportere fysiske gjenstander. Tjenestehandel blir dermed et mye mer sammensatt fenomen. Flyselskaper, telekommunikasjons-selskaper, banker og sykehus produserer og eksporterer sine tjenester på høyst forskjellige måter.

Tjenester utgjør en stadig økende andel av verdensøkonomien. I dag står de for om lag to tredjedeler av all virksomhet i de industrialiserte landene, og andelen er økende. Total handel  med tjenester i verden har opplevd en voldsom vekst. I 1997 utgjorde den 1.295 milliarder dollar, eller om lag en fjerdedel av verdien av verdens varehandel. Eksport av tjenester har økt mye raskere enn eksport av varer de senere årene. Fra 1970 til 1990 var den gjennomsnittlige årlige veksttakten på om lag 8 prosent, mot 7 prosent innen varehandelen.

Dermed har vi fått et sterkt økende press fra multinasjonale selskaper, særlig amerikanske, som ønsker å åpne tjenestemarkedene, slik at de kan selge sine tjenester på verdensmarkedet. Dette gjelder spesielt innen finans, telekommunikasjon, utdanning og transport, såvel som innen helsesektoren, som vil bli brukt som eksempel i denne artikkelen - ikke minst fordi konsekvensene vil bli så dramatiske her.

Vidt definert handelsbegrep
I følge WTO er det fire former for internasjonal handel med tjenester:
1. Grenseoverskridende tjenestetilbud.
Dette omfatter eksempelvis at leger i ett land kan utføre diagnose på grunnlag av materiale fra et annet land. Telemedisin inngår her.
2. Forbruk av tjenester i utlandet.
Dette gjelder pasienter som reiser til et annet land for behandling. Det kan skyldes høyere kvalitet, større kapasitet, lavere pris enn i eget land, eller at tilbud faktisk ikke finnes.
3. Tilbud gjennom etablering.
Det dreier seg om etablering av kommersielle tilbud i et annet land enn investors eget. Eksempelvis «eksporterte» amerikanske selskaper helsetjenester for  om lag 3,5 mrd. kr på denne måten i 1995, i følge WTO. Også i Asia har dette er stort omfang. Eksempelvis eier et selskap fra Singapore, Parkway, 11 sykehus og storparten av en tannlegekjede som driver virksomhet i hele Sørøst-Asia.
4. Bruk av utenlandsk personale.
Her er det snakk om leger, sykepleiere og annet helsepersonell som utfører arbeid i et annet land. Dette er særlig vanlig i de arabiske Golf-statene. I mange fattige land utgjør denne arbeidsmigrasjonen et stort problem, ettersom det tapper landene for viktig fagkompetanse, som de allerede har for lite av.

Helse
WTOs økende fokusering på helsesektoren er del av en internasjonal trend. Flere organisasjoner som tidligere ikke har befattet seg med dette området, slik som Verdensbanken og Det internasjonale pengefond, involverer seg nå mer og mer innen helse. Privatisering og kommersialisering, samt større forskjeller i tilgangen til helsetjenester har vært resultatet.

Det har vært en jevn og sterk økning i helse-relaterte tjenester særlig i de rike landene de siste par tiårene. I OECD-landene økte de gjennomsnittlige helsekostnadene fra 5 prosent av BNP i 1970 til 8 prosent i 1992. Fattige land bruker en langt mindre andel. WTO anslår at OECD-landene sto for 90 prosent av alle helsetjenester i midten av 1990-årene.

USA topper imidlertid statistikken med helseutgifter. I følge Verdensbanken utgjør disse kostnadene her 13,5 prosent av BNP, mens de øvrige OECD-landene altså ligger på omkring 8 prosent. Noe av årsakene til USAs høye kostnader ligger i høyere administrative kostnader knyttet til det private konkurranse-systemet.

I følge WTO representerer de totale helsekostnadene i OECD-landene 2.000 milliarder dollar pr. år - altså et enormt markedspotensiale for aggressive selskaper (sannsynligvis et konservativt anslag, FNs organisasjon for handel og utvikling (UNCTAD) mener det er 50 prosent større).

Økonomien først
Den amerikanske Foreningen for servicebedrifter (Coalition of Service Industries - CSI) spiller en sentral rolle som lobbyist i forbindelse med forhandlingene om tjenestesektoren i WTO. I forkant av WTO-forhandlingene arrangerer de for første gang en gigantisk verdenskongress for de tjenesteytende næringer i Atlanta, USA, der de skal meisle ut og konsolidere en felles, offensiv linje i forhold til WTO-forhandlingene.

USAs spesialrepresentant for handel, Charlene Barshevsky, arbeider hånd i hånd med CSI. Hun ba tidlig om deres prioriteringer og fikk et detaljert dokument på 31 sider, som hun med stor lojalitet har fulgt opp. Det føyer seg inn i mønsteret for hvordan WTOs politikk i økende grad blir til - i nært samarbeid mellom regjeringene i de rike landene og deres multinasjonale selskaper.

Det er den europeiske helsesektoren som er blinket ut som spesielt mål for liberalisering. Her forventes det at utgiftene vil eksplodere de nærmeste årene som resultat av den såkalte eldrebølgen - nettopp den gruppen som bruker mest helsetjenester.

CSI føler seg sikker på at det kan gjøres store fremskritt i retning av å åpne de utenlandske markeder som ekspansjonsområde for private selskaper. Blant de «barrierene» de forventer Barshevsky skal gå til angrep på, er «restriktiv lisensiering av helsepersonell» og «overdrevne eiendoms- og konfidensialitets-reguleringer» innen helsesektoren. Skulle de lykkes i dette stormløpet, kan vi si farvel til offentlig sektor slik vi kjenner den i Vest-Europa.

Bøyer av for presset
I den nye økonomiske verdensorden som er i ferd med å bli etablert, blir økonomiske interesser i økende grad overordnet alle andre forhold, slik som menneskerettigheter, miljø og helse. Det gjenspeiles også i at FN og underorganisasjoner som UNCTAD og Verdens helseorganisasjons (WHO) svekkes til fordel for WTO, Det internasjonale pengefond (IMF) og Verdensbanken. Eksempelvis har Verdensbanken et omfattende program gjennom SAP (Structural Adjustment Programmes - de strukturelle tilpasningsprogrammene) for å privatisere offentlige tjenester. Når en offentlig tjeneste først er privatisert, legges den åpen for internasjonale selskaper.

I 1998 fremmet styret i Verdens helseorganisasjon (WHO) en resolusjon der det ble tatt til orde for at helse skulle ha fortrinn framfor kommersielle hensyn. Som resultat av sterk lobbying fra helseindustrien ble imidlertid resolusjonen avvist av kongressen og sendt tilbake til styret.

Nå er såvel Verdens helseorganisasjon som UNCTAD i ferd med å bøye av for presset fra de multinasjonale selskapene og deres regjeringer. WHO har derfor gjort klart at den ønsker et nærmere samarbeid med de private interessene i helsesektoren. Store multinasjonale selskaper som Nestlé sender allerede i dag flere delegater til internasjonale standardiserings-fora innen WTO enn de fleste stater.

En bok som nylig ble utgitt av WHO og UNCTAD i samarbeid, «International Trade in Health Services», maler et heller rosenrødt bilde av nåværende og potensiell handel med tjenester innen helsesektoren, selv om det ikke underbygges i særlig grad med helseargumenter. De skjeve maktforholdene i verden avspeiler seg med andre ord gradvis sterkere på område etter område. Illustrerende er det faktum at farmasi-selskapet Pfizer har flere ansatte på sin markedsavdeling enn det er ansatte i hele Verdens helseorganisasjon.

Erfaringer
I følge New York Times Service (17.6.99) har det vært en dramatisk økning av private selskaper, både innenlandske og fra USA, innen helseforsikring og -tjenester i Latin-Amerika. Flernasjonale selskaper som Aetna International, Cigna International og American International Group har nå over 5 millioner sykeforsikringer i 7 latin-amerikanske land. Utviklingen går i retning av at eliten kjøper seg private helsetjenester, mens resten av befolkningen må klare seg med stadig dårligere offentlige tjenester.

I mange utviklingsland har eksport av leger og sykepleiere blitt et stort problem. Eksempelvis står halvparten av sykepleierstillingene i Jamaica ledige som et resultat av utflytting til Nord-Amerika.

Internasjonalen for stats- og kommuneansatte (ISKA) påpeker at erfaringene med liberalisering av helsetjenester så langt, er at arbeidsforholdene svekkes for alle ansatte - med unntak av noen få av de med høyest kvalifikasjoner.

Videre liberalisering
Tjenestesektoren er en av de tre områdene, ved siden av landbruk og patentrettigheter, som det allerede er vedtatt skal tas opp i de kommende WTO-forhandlingene. Mer overraskende for folk vil det nok være at de fleste land, Norge inkludert, allerede, gjennom nåværende avtaletekst, har forpliktet seg til å være med på en gradvis liberalisering av helsesektoren. Det er det ingen av våre politikere som har fortalt oss.

Hele 59 land har listet opp en eller annen del av helsesektoren som område hvor de ønsker videre liberalisering. Norge er et av disse landene, der særlig eksport/import av helsepersonell er listet opp, men også helseforsikring.

Blant forslagene som ligger til forhandling i WTO, er å «oppmuntre til mer privatisering», «fremme konkurransevennlige reformer», «etablere markedstilgang og nasjonal likebehandling som tillater handel med alle slags helsetjenester på tvers av grensene» og at «utenlandsk eierskap tillates innen helsesektoren». Det foreslås også at helsetjenester tas inn i WTOs offentlige anbudsregler, slik at utenlandske firma skal kunne by på alle offentlige kontrakter i området.

For å gjøre det klart: Norge har i utgangspunktet ikke avvist forhandlinger om noe tema i den kommende Tusenårsrunden i WTO - heller ikke helsetjenester. Snarere tvert i mot, de har som resultat av Uruguay-runden forpliktet seg til videre liberalisering av området.

(Artikkel i Klassekampen xx.xx.99.)